彭建輝關(guān)于農(nóng)村宅基地管理制度法律問題的思考
房產(chǎn)問答2019-01-18 21:32
房地產(chǎn)知識(shí)
精選回答
宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合作組織成員——農(nóng)民的重要用益物權(quán)和財(cái)產(chǎn)，是農(nóng)民的住房保障和基本生產(chǎn)生活資料。
如何有效保障農(nóng)民宅基地使用權(quán)不受侵犯，實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)范管理，使其在法律制度的保護(hù)下，既能保值增值、提高效益、促民增收，又能有效控制農(nóng)村建設(shè)用地增長(zhǎng)規(guī)模，制止農(nóng)村宅基地閑置或低效利用，乃至無序擴(kuò)張擠占耕地現(xiàn)象的發(fā)生和蔓延。需要從法律和制度的建立以及實(shí)施方面深刻剖析農(nóng)村宅基地管理、問題和深層次原因。
當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理面臨的法律問題
1.農(nóng)村宅基地立法中存在的問題。
立法原則片面，權(quán)能效益受限。我國(guó)農(nóng)村宅基地制度起步于上世紀(jì)六十年代，當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)社會(huì)的特征是政府把穩(wěn)定農(nóng)民生產(chǎn)生活作為施政根本，把宅基地作為解決農(nóng)民居有住所的實(shí)物保障，但進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，這種立法原則僅僅體現(xiàn)了單一的保障維穩(wěn)功能，而忽視了宅基地的財(cái)產(chǎn)功能和物權(quán)屬性。退出制度缺失，住房保障乏力。
由于歷史、自然地理等等原因，農(nóng)村宅基地實(shí)際狀態(tài)是十分復(fù)雜的，致使很多村民出現(xiàn)了兩種現(xiàn)象，一方面宅基地閑置，房屋空空；另一方面符合申請(qǐng)宅基地的戶又不能獲得符合村莊規(guī)劃的宅基地。這種現(xiàn)象致使無宅基地的村民違規(guī)占用村莊外耕地來建房，使村莊面積不斷擴(kuò)大，違規(guī)侵占耕地越來越普遍。
2.農(nóng)村宅基地相關(guān)法律制度實(shí)施中存在問題。
土地管理法與城鄉(xiāng)規(guī)劃法等相關(guān)法律在實(shí)施過程中缺乏有效對(duì)接和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。同樣一個(gè)地區(qū)對(duì)同樣一個(gè)區(qū)域的建設(shè)用地規(guī)劃范圍和耕地保護(hù)范圍，兩個(gè)部門或多個(gè)部門總是有一部分各有主張。由于同類性質(zhì)工作范圍的規(guī)劃不合一就造成了村莊規(guī)劃及建設(shè)的盲目性和宅基地?cái)D占耕地及違規(guī)建房等一系列問題。造成“多規(guī)”不能完全統(tǒng)一的主要原因，為執(zhí)法主體不同和維護(hù)的重點(diǎn)不同。
國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是對(duì)本地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)正是由于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》等法律在實(shí)施過程中所維護(hù)的重點(diǎn)不同，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)對(duì)接機(jī)制，造成了相關(guān)法律執(zhí)行的盲區(qū)，從而對(duì)耕地保護(hù)造成影響。
執(zhí)法主體分散，效率低下。在宅基地管理制度的法律責(zé)任方面過于簡(jiǎn)單寬松。只明確了縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令違法當(dāng)事人退還非法占用土地、限期拆除新建住宅及設(shè)施，而沒有去明確違法當(dāng)事人不退還或者不按期拆除違法建筑的情形怎么辦。《土地管理法》中雖然明確了地方政府主管部門對(duì)逾期不拆除的移交法院強(qiáng)制執(zhí)行。但在實(shí)際情況下，強(qiáng)制拆除執(zhí)行到位的很少。
完善農(nóng)村宅基地管理法律制度之思考
1.賦予宅基地更完整權(quán)能，發(fā)揮其市場(chǎng)資產(chǎn)效益。
在具體實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地權(quán)能的做法方式上可以是多樣的，根據(jù)農(nóng)村的區(qū)位可以分為兩類。
一是近城型農(nóng)村。可以采取農(nóng)民自己經(jīng)營(yíng)的方式，允許農(nóng)民將閑置房屋整體或部分出租、轉(zhuǎn)讓；也可以允許村委會(huì)成立宅基地合作社，農(nóng)民用宅基地入股，成為股東，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，收益按股分紅，也可以依法繼承。
二是遠(yuǎn)城型農(nóng)村。可以依托城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，依照城鄉(xiāng)新的空間布局規(guī)劃，穩(wěn)妥推進(jìn)新民居建設(shè)，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，拆除合并村莊，農(nóng)民愿意到城鎮(zhèn)打工落戶的可以以“宅基地?fù)Q資金”的方式進(jìn)行；愿意留村生產(chǎn)生活的可以以“宅基地?fù)Q住房”的方式進(jìn)行。
2.實(shí)行宅基地超出規(guī)定面積有償使用和有償自愿退出制度。
首先，要高標(biāo)準(zhǔn)對(duì)區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)進(jìn)行總體規(guī)劃，劃定城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)域，科學(xué)布局中心村、中心城鎮(zhèn)，哪里需要拆除復(fù)耕，哪里布局城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就需要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、空間布局，統(tǒng)籌考慮交通、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、電力、給排水、污水處理、垃圾處置設(shè)施等等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，做到真正意義上的城鄉(xiāng)一體化布局規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)，做到建設(shè)用地等公共要素和資源跟著人走；
其次，做好產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，既讓進(jìn)城的農(nóng)民有工作，也讓留守農(nóng)民增加收入；第三，本著農(nóng)民自愿的原則，不搞一刀切、大幫轟，因地制宜，充分尊重農(nóng)民的選擇。
3.實(shí)行多規(guī)合一，加強(qiáng)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
“多規(guī)合一”是將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中涉及的相同內(nèi)容統(tǒng)一起來，落實(shí)到一個(gè)共同的規(guī)劃平臺(tái)上。
多個(gè)部門可以資源共享、數(shù)據(jù)整合，把多張藍(lán)圖變?yōu)橐粡埶{(lán)圖，有效解決“規(guī)出多門、各自為政、互相扯皮”等規(guī)劃問題。對(duì)于提高和改善農(nóng)村宅基地管理水平來說，“多規(guī)合一”是解決農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)、利用效率低下和有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、優(yōu)化城鄉(xiāng)布局、村莊布局、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的最基礎(chǔ)而又關(guān)鍵的工作。
4.強(qiáng)化綜合執(zhí)法，提高執(zhí)行效率。
行政綜合執(zhí)法改革是我國(guó)行政執(zhí)法改革的方向。從多塊分割、各自為戰(zhàn)的單一部門行政執(zhí)法向綜合執(zhí)法的推進(jìn)，是行政執(zhí)法改革的主要內(nèi)容。要從根本上解決多頭執(zhí)法、各自為戰(zhàn)，形不成合力問題，可以將國(guó)土、規(guī)劃、城管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、公安等部門在保護(hù)耕地、打擊違法占地方面的同類執(zhí)法職能整合到一個(gè)綜合執(zhí)法部門，將事先預(yù)防、事中檢查、事后處罰、強(qiáng)制執(zhí)行整個(gè)執(zhí)法過程中的所有環(huán)節(jié)進(jìn)行有機(jī)整合。
目前，農(nóng)村違法占用耕地在5畝以下的占到違法總數(shù)的比例較大，針對(duì)這一問題，就需要立法部門從實(shí)際出發(fā)，充分考量基層實(shí)際存在的問題，以問題為導(dǎo)向，穩(wěn)妥修改《土地管理法》關(guān)于法律責(zé)任的內(nèi)容。
責(zé)任編輯：廊坊房產(chǎn)網(wǎng)
作者彭建輝系永清縣委常委、常務(wù)副縣長(zhǎng)
如何有效保障農(nóng)民宅基地使用權(quán)不受侵犯，實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)范管理，使其在法律制度的保護(hù)下，既能保值增值、提高效益、促民增收，又能有效控制農(nóng)村建設(shè)用地增長(zhǎng)規(guī)模，制止農(nóng)村宅基地閑置或低效利用，乃至無序擴(kuò)張擠占耕地現(xiàn)象的發(fā)生和蔓延。需要從法律和制度的建立以及實(shí)施方面深刻剖析農(nóng)村宅基地管理、問題和深層次原因。
當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理面臨的法律問題
1.農(nóng)村宅基地立法中存在的問題。
立法原則片面，權(quán)能效益受限。我國(guó)農(nóng)村宅基地制度起步于上世紀(jì)六十年代，當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)社會(huì)的特征是政府把穩(wěn)定農(nóng)民生產(chǎn)生活作為施政根本，把宅基地作為解決農(nóng)民居有住所的實(shí)物保障，但進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，這種立法原則僅僅體現(xiàn)了單一的保障維穩(wěn)功能，而忽視了宅基地的財(cái)產(chǎn)功能和物權(quán)屬性。退出制度缺失，住房保障乏力。
由于歷史、自然地理等等原因，農(nóng)村宅基地實(shí)際狀態(tài)是十分復(fù)雜的，致使很多村民出現(xiàn)了兩種現(xiàn)象，一方面宅基地閑置，房屋空空；另一方面符合申請(qǐng)宅基地的戶又不能獲得符合村莊規(guī)劃的宅基地。這種現(xiàn)象致使無宅基地的村民違規(guī)占用村莊外耕地來建房，使村莊面積不斷擴(kuò)大，違規(guī)侵占耕地越來越普遍。
2.農(nóng)村宅基地相關(guān)法律制度實(shí)施中存在問題。
土地管理法與城鄉(xiāng)規(guī)劃法等相關(guān)法律在實(shí)施過程中缺乏有效對(duì)接和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。同樣一個(gè)地區(qū)對(duì)同樣一個(gè)區(qū)域的建設(shè)用地規(guī)劃范圍和耕地保護(hù)范圍，兩個(gè)部門或多個(gè)部門總是有一部分各有主張。由于同類性質(zhì)工作范圍的規(guī)劃不合一就造成了村莊規(guī)劃及建設(shè)的盲目性和宅基地?cái)D占耕地及違規(guī)建房等一系列問題。造成“多規(guī)”不能完全統(tǒng)一的主要原因，為執(zhí)法主體不同和維護(hù)的重點(diǎn)不同。
國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是對(duì)本地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)正是由于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》等法律在實(shí)施過程中所維護(hù)的重點(diǎn)不同，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)對(duì)接機(jī)制，造成了相關(guān)法律執(zhí)行的盲區(qū)，從而對(duì)耕地保護(hù)造成影響。
執(zhí)法主體分散，效率低下。在宅基地管理制度的法律責(zé)任方面過于簡(jiǎn)單寬松。只明確了縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令違法當(dāng)事人退還非法占用土地、限期拆除新建住宅及設(shè)施，而沒有去明確違法當(dāng)事人不退還或者不按期拆除違法建筑的情形怎么辦。《土地管理法》中雖然明確了地方政府主管部門對(duì)逾期不拆除的移交法院強(qiáng)制執(zhí)行。但在實(shí)際情況下，強(qiáng)制拆除執(zhí)行到位的很少。
完善農(nóng)村宅基地管理法律制度之思考
1.賦予宅基地更完整權(quán)能，發(fā)揮其市場(chǎng)資產(chǎn)效益。
在具體實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地權(quán)能的做法方式上可以是多樣的，根據(jù)農(nóng)村的區(qū)位可以分為兩類。
一是近城型農(nóng)村。可以采取農(nóng)民自己經(jīng)營(yíng)的方式，允許農(nóng)民將閑置房屋整體或部分出租、轉(zhuǎn)讓；也可以允許村委會(huì)成立宅基地合作社，農(nóng)民用宅基地入股，成為股東，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，收益按股分紅，也可以依法繼承。
二是遠(yuǎn)城型農(nóng)村。可以依托城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，依照城鄉(xiāng)新的空間布局規(guī)劃，穩(wěn)妥推進(jìn)新民居建設(shè)，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，拆除合并村莊，農(nóng)民愿意到城鎮(zhèn)打工落戶的可以以“宅基地?fù)Q資金”的方式進(jìn)行；愿意留村生產(chǎn)生活的可以以“宅基地?fù)Q住房”的方式進(jìn)行。
2.實(shí)行宅基地超出規(guī)定面積有償使用和有償自愿退出制度。
首先，要高標(biāo)準(zhǔn)對(duì)區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)進(jìn)行總體規(guī)劃，劃定城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)域，科學(xué)布局中心村、中心城鎮(zhèn)，哪里需要拆除復(fù)耕，哪里布局城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就需要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、空間布局，統(tǒng)籌考慮交通、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、電力、給排水、污水處理、垃圾處置設(shè)施等等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，做到真正意義上的城鄉(xiāng)一體化布局規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)，做到建設(shè)用地等公共要素和資源跟著人走；
其次，做好產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，既讓進(jìn)城的農(nóng)民有工作，也讓留守農(nóng)民增加收入；第三，本著農(nóng)民自愿的原則，不搞一刀切、大幫轟，因地制宜，充分尊重農(nóng)民的選擇。
3.實(shí)行多規(guī)合一，加強(qiáng)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
“多規(guī)合一”是將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中涉及的相同內(nèi)容統(tǒng)一起來，落實(shí)到一個(gè)共同的規(guī)劃平臺(tái)上。
多個(gè)部門可以資源共享、數(shù)據(jù)整合，把多張藍(lán)圖變?yōu)橐粡埶{(lán)圖，有效解決“規(guī)出多門、各自為政、互相扯皮”等規(guī)劃問題。對(duì)于提高和改善農(nóng)村宅基地管理水平來說，“多規(guī)合一”是解決農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)、利用效率低下和有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、優(yōu)化城鄉(xiāng)布局、村莊布局、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的最基礎(chǔ)而又關(guān)鍵的工作。
4.強(qiáng)化綜合執(zhí)法，提高執(zhí)行效率。
行政綜合執(zhí)法改革是我國(guó)行政執(zhí)法改革的方向。從多塊分割、各自為戰(zhàn)的單一部門行政執(zhí)法向綜合執(zhí)法的推進(jìn)，是行政執(zhí)法改革的主要內(nèi)容。要從根本上解決多頭執(zhí)法、各自為戰(zhàn)，形不成合力問題，可以將國(guó)土、規(guī)劃、城管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、公安等部門在保護(hù)耕地、打擊違法占地方面的同類執(zhí)法職能整合到一個(gè)綜合執(zhí)法部門，將事先預(yù)防、事中檢查、事后處罰、強(qiáng)制執(zhí)行整個(gè)執(zhí)法過程中的所有環(huán)節(jié)進(jìn)行有機(jī)整合。
目前，農(nóng)村違法占用耕地在5畝以下的占到違法總數(shù)的比例較大，針對(duì)這一問題，就需要立法部門從實(shí)際出發(fā)，充分考量基層實(shí)際存在的問題，以問題為導(dǎo)向，穩(wěn)妥修改《土地管理法》關(guān)于法律責(zé)任的內(nèi)容。
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